阅读克雷格-卡莫迪在2019年3月4日星期一作为麦考瑞大学灯塔系列讲座的一部分发表的演讲稿。
晚上好，感谢你今晚抽出时间来参加这个灯塔讲座。
你们中的许多人可能想知道为什么我把澳大利亚的港口和航运政策称为 "邪恶的问题"
对于我们这些有机会--我敢说很高兴--研究过公共政策的人来说，"邪恶的问题 "是一个有分量的术语。
这是对最复杂、最难解决、最开放的政策问题的一种说法。
自1973年以来，"邪恶问题 "的定义一直被写在书上。在我看来，加州大学伯克利分校的城市规划师H.W.J.Rittel和M.M.Webber所做的原始定义至今仍然适用。
Rittel和Webber确定了 "邪恶问题 "的一些关键特征，包括；
- 解决方案取决于如何定义问题、
- 利益相关者在理解问题时有不同的观点和框架、
- 问题所受的限制和解决该问题所需的资源随时间变化，以及
- 这个问题从未得到明确的解决。
我认为，在考虑澳大利亚航运和港口政策的潜在解决方案或未来方向时，所有这些特点都存在。
不幸的是，为了就如何解决这个 "邪恶的问题 "达成一致意见；首先必须同意问题的存在。
对于澳大利亚的进口商、出口商和消费者--这个房间里的每个人在某些时候--不同的利益相关者对问题是什么有不同的说法。有些人甚至质疑是否存在问题。
政策真空
我今晚提出的主张是：当涉及到港口和航运政策时，问题在于澳大利亚存在着政策真空。
实际上，国家和州的政策制定者已经把空间让给了私营部门，这就造成了政策的错位。
鉴于我目前担任纽卡斯尔港的首席执行官，以及我以前在前副总理安东尼-阿尔巴内斯任职期间帮助制定国家航运政策的角色，你可能会觉得这句话有点讽刺。但是，这确实是我在这个领域发表评论的独特定位。
过去四年，我在马士基集团工作，该集团包括世界上最大的集装箱运输公司，每年将1200万个集装箱运往全球各个角落，我立即意识到，港口政策是国家政府的责任，与全球航运业正在发生的事情几乎没有关系。
这给澳大利亚的未来带来了巨大的风险。港口运营商实际上是具有重要国家意义的基础设施资产的管理人或保管人。
港口运营商不得不决定澳大利亚进口商和出口商未来的基础设施和资产需求。
事实上，准确地说--除了新南威尔士州--港口运营商一直被留待决定澳大利亚进口商和出口商在未来的基础设施和资产需求。
换句话说，他们已经被留在澳大利亚规划未来的货运和物流供应链。
我刚才说过，关于澳大利亚的港口和航运政策是否存在邪恶的问题，答案将取决于被问到的人。
澳大利亚的政策环境--过去和现在
因此，让我们为讨论建立一个框架。当我们谈论港口和航运政策时，我们必须考虑：
- 水边基础设施--航道和泊位的长度、深度和宽度，转水池的容量，进出港口的便利性，以及水边基础设施是否能在需要时增长或容纳增加的流量。
- 陆侧基础设施 - 码头基础设施的能力和容量，铁路和公路的连接，存储空间（如空地），城市拥堵，最后一英里的通道是否容易或困难，如果需要，陆侧基础设施是否可以增长或容纳增加的数量。
- 所有这些考虑都应以全球贸易、运输或物流发展或趋势为依据。
全球化已经告诉世界，成为全球贸易的一部分对于一个国家的经济发展和人民生活质量的提高至关重要。
在澳大利亚的情况下，情况更是如此。
然而，对于一个主要依赖海上贸易的岛国来说，航运政策在围绕国际货运挑战和机遇的国家词汇中几乎没有构成。
即使我们在联邦政治中讨论航运政策，也总是在国内，而且是非常孤立的。自20世纪90年代以来，沿海航运已经产生了多个报告、议会调查和政治辩论。但是，它总是集中在澳大利亚周围的货物运输。最近关于战略航运船队的讨论过于萌芽，无法提供评论。
考虑到澳大利亚早在1998年就出售了其国际贸易国家航运公司（ANL），这种状况并不令人惊讶。从那时起，澳大利亚政府就没有必要关注国际航运的发展或趋势。
港口和港口政策是一个州的责任，这就更加重了这种缺乏重点的情况。应该由港口来确保澳大利亚与国际运输和物流的发展和机会保持同步。
在过去，澳大利亚的港口必须服从良好的公共政策决策。人们希望如此，因为港口对我们的经济、我们的生活水平和我们未来的繁荣至关重要。
为了说明这一点。澳大利亚约98%的贸易是通过海上运输的。我们是世界上第五大的海上货运任务。
好的公共政策为社会上最多的人创造最大的利益。希望没有人会反驳这一说法。
就基础设施而言，多年来我们看到政府和私营部门都在实现这一目标。有时，公共和商业政策实际上追求的是同一件事。
我想把港口放在这个篮子里。良好的公共政策要求港口的规模和现代化程度与全球贸易的要求相当，并对全球航运发展作出反应。显然，这可以确保公众得到最好的服务。私营部门出于商业原因也希望如此。
在过去，港口政策一直是澳大利亚的优先事项。
在20世纪60年代，出现了一种新的货运技术，称为集装箱化。它由20英尺长的封闭式铁箱组成；它们是统一的、多式联运的--能够在卡车、火车和轮船上运输，而不需要改变搬运装置。
澳大利亚政府看到了这种颠覆性技术的成本优势，在20世纪60年代和70年代，东海岸的港口建立了新的集装箱港口。它们是博塔尼港、墨尔本的斯旺森码头和布里斯班的渔人岛。
显然，这种对全球发展的即时反应已经为澳大利亚带来了红利。而且，还将继续这样做。
全球集装箱化和船舶尺寸增长
自1980年以来，全球集装箱贸易每年增长8.1%2。在未来的15年里，澳大利亚的集装箱港口将以每年4.2%的速度增长3。
随着集装箱化的发展，为运载集装箱而建造的船只的尺寸也相应增加。这一发展的原因很容易理解。
集装箱是关于体积的。一艘船上的集装箱越多，每个集装箱的单位成本就越低。因此，大型船舶是一种趋势。
- 在20世纪70年代，集装箱船运载大约2500个20英尺的集装箱或标准箱、
- 在20世纪80年代，船舶增加到约4,500个标准箱、
- 2006年，马士基航运公司推出了一艘运载约15,000个标准箱的船舶--超大型集装箱船（ULCV），以及
- 在过去的几年里，航运公司推出了20,000个标准箱以上的集装箱船。
今天，大约45%的新造船能力是15,000标准箱以上的集装箱船4。
ULCV可以取代多达三艘传统的集装箱船，并大幅降低 "舱位成本"--运输一个集装箱的成本。在欧洲，一艘ULCV的舱位成本比一艘5000TEU的船低52%。
全球港口对船舶尺寸增加的反应
但要获得这些节省，港口必须能够处理这些大型船只，而且最重要的是，要快速处理。
欧洲、东亚和美国的港口一直在扩大他们的基础设施，以服务这些大型船只。他们正在确保他们有更深和/或更宽的渠道，更长的码头线和码头起重机。
我提到了速度的重要性。对于大型船舶来说，要实现可能的生产力效益，码头边和陆地边的效率是绝对的。
这意味着从码头清理集装箱，并将其快速送入多式联运中心，量大从优。为了实现这一目标，全球港口正在转向自动化装卸设备和长列车--所有这些都由数字管理平台来协调。
在加州，洛杉矶港和长滩港正在大规模建设其港口基础设施，以接收超大型船舶。中国刚刚在上海郊外建成了一个自动化的集装箱港口，专门为大型船舶服务。
但全球港口的努力并没有停止在 "港口边界内"。
例如，新泽西州和纽约州的港口花费了17亿美元，专门加高了巴约纳大桥，以便能够将超大型船舶放入其集装箱码头。
回到洛杉矶港的问题上。加州政府正在关闭连接圣佩德罗地区和洛杉矶市的港口高速公路。
为什么汽车之乡会让一条高速公路退役？答案是他们的集装箱港口。
圣佩德罗是长滩港和洛杉矶港的所在地，是美国最大的集装箱港口。几十年来，港口高速公路一直是港口向南到中央商务区的卡车运输路线。
但不再是了。
加州有一个项目叫美国的全球货运门户：南加州铁路项目。它回应了我们在悉尼会认识到的一些问题：
- 到2035年，洛杉矶集装箱港口的吞吐量将增加一倍、
- 港口不能用更多的集装箱卡车充斥道路、
- 运输基础设施必须符合排放和环境法规，以及
- 港口必须与新的ULCV上的集装箱容量相匹配
因此，洛杉矶正在围绕火车建设其集装箱港口。总之，加州正在认真对待港口和航运政策。
澳大利亚对ULCV的未来做了什么？
那么，在澳大利亚东海岸，我们的集装箱港口为澳大利亚80%的集装箱贸易提供了便利，这里发生了什么？
不幸的是，他们没有能力处理这些新船。而且，在一种情况下，宁愿忽略这个问题。
东海岸的集装箱港口通常接受约5000个标准箱的集装箱船。在博塔尼港的最新半年贸易报告中，86%的船舶访问量为6000个标准箱或以下5。
你们会在会议室里提供的休斯顿-坎普的报告中发现这一点。这份报告与本次讨论特别相关。纽卡斯尔港委托编写这份报告。我们这样做是为了了解集装箱化市场以及对澳大利亚的影响和机会。
在我提到的政策真空的背景下，一个地区的港口需要委托编写一份关于全球航运趋势、集装箱化和澳大利亚及新西兰港口容量的行业报告。
人们会认为，在我们的国家和州的政策制定者急切地看着贸易地平线并询问 "下一步是什么 "时，这将是唾手可得的。
该报告证实了全球航运业众所周知的事实--集装箱船越来越大，其运力持续增长。
对澳大利亚来说，这意味着我们的一些航道不足以容纳这些船只，而且我们现有港口的可用土地面积受到城市侵占的限制 - 从而限制了现有港口有效处理这些大型船只的能力。
解决土地限制的一个方法是尽快将集装箱运离港口。这方面的最佳运输方式是铁路--因为与世界上大多数国家不同，澳大利亚不依赖转运。
不幸的是，东海岸的集装箱港口无法将长的列车运到码头上。全球经验表明，高效的港口列车最好是1200至1800米长。博塔尼港的运力是680米6；墨尔本港是640米7。布里斯班港没有连接到指定的铁路货运系统，这些港口都没有在第一阶段连接到内陆铁路。
因此，东海岸的港口依靠卡车来转移绝大部分的集装箱8。
顺便说一下，这都是公开的信息--以防你认为我在使用数据时有选择性。
我认为，东海岸的港口业主无法真正应对全球向ULCVs的转变。他们实际上需要大大增加他们的基础设施，以便能够处理更大的船只，更不用说ULCVs了。
但要做到这一点，需要非常有勇气的国家政府。
例如，在墨尔本，他们需要提高西门大桥，以允许10,000多个标准箱的船只进入。在布里斯班，他们需要通过居民区广泛征用土地来建立所需的铁路连接。在博塔尼港，也许他们可以移动金斯福德-史密斯机场，并以某种方式将其列车增加一倍或两倍，从而拥有一个完全的货运专用网络。
另一个方法是说服公众和政府，集装箱船将保持与20世纪90年代相同的尺寸--所以没有什么可担心的。
新西兰
一个月前，我参加了一个议会听证会，听到新南威尔士州港口公司提供的证据，说澳大利亚 "几十年后 "才需要担心10000个标准箱的集装箱船。
这种说法的问题在于，我们地区已经有一个港口为超过10,000个标准箱的集装箱船提供服务--实际上，最高可达11,500个标准箱。该港口位于新西兰。
奥克兰港可以接纳的船只有限。因此，新西兰政府鼓励在南部180公里处的陶朗加发展一个二级集装箱港口。
顺便说一句，纽卡斯尔位于悉尼以北约200公里处。
陶朗加港疏浚了一条航道，并建造了一个可以接纳大型船只的港口。他们现在处于包括东亚、北美和南美的贸易路线上。陶朗加港在几年前超过了奥克兰，现在促进了与布里斯班港类似的集装箱数量。
新西兰人正在实施一项简单的政策：如果你为大船增加港口基础设施，贸易就会到来，你的客户就会有更低的成本。经济就赢了。
而且，如果你现有的港口不能做到这一点--建造一个新的港口，这样经济和人口就会赢。
在我看来，这是一项有效和良好的公共政策。
此时我应该注意到，这种惰性，无论是故意的还是结构性的，在澳大利亚港口并不普遍。澳大利亚的资源港口都已经扩大了规模，为大型海岬型船舶和其他大型散货或石油天然气船舶提供服务。这些决定是在很少或没有大张旗鼓的情况下做出的，是对全球需求和船舶发展的回应。
还有，为什么要做这些？为了确保澳大利亚在未来20年里在亚洲的竞争优势。
超大型集装箱船并不是一个新鲜事物--占全球船舶新造计划45%的东西不能被称为是一个过场。
ULCVs是我们将进行贸易的方式，为国家创造巨大的经济利益。假设它们能进入我们的港口。
国家撤消的政策
好吧，让我们退后一步，问问自己我们是如何走到这一步的？
让我们来回顾一下这些里程碑：
- 1998年，英联邦出售了ANL，并退出了航运业务。
- 从2010年起，各州政府开始对其港口进行私有化；其中的王牌是快速增长的首都集装箱港口，而且，我认为，已经脱离了港口基础设施政策。
政府退出港口和航运所有权的结果之一是公共服务部门有经验的政策人员消失了。如今，如果政府需要一份关于港口或航运的政策文件，他们会去找一家咨询公司，或者召集一个由在私有港口工作的人组成的行业小组。
各州因此而变得目光短浅。大多数港口政策实际上是道路政策的延伸，关注的是建设道路以缓解城市港口周围的拥堵。
该政策反映了港口业主的愿望--在东海岸的主要城市，公共道路和火车线路可以帮助他们转移更多的箱子，而不会引起通勤民众的愤怒。因为，有一天，通勤的公众可能会问，为什么集装箱港口必须在城市的中心，堵塞了首都的道路。
另一个迫在眉睫的问题，也是这个政策真空没有解决的问题，与航运法律和法规的国际性质有关。
澳大利亚一直都认识到在国际海事组织中拥有发言权的重要性。作为一个如此依赖航运的岛国，这显然是合理的。
但这种地位带来了明确的义务。其中之一是，澳大利亚一直都在批准国际海事组织的规定。我们是一个很好的海事参与者--即使我们今天只占14艘挂旗船只。
现在，考虑一下国际海事组织2020年关于船用燃料二氧化硫的规定对澳大利亚意味着什么。大多数访问我们港口的老式小型船舶都燃烧这种燃料。
但是，修复这些船舶的费用非常昂贵，航运公司可能会报废这些旧船，或者支付对它们的罚款--它们会把这些罚款转嫁给澳大利亚企业。一些国际港口将决定完全禁止排放硫磺的船只。
无论哪种方式，澳大利亚依靠这些船只都会遇到麻烦。与我们的全球竞争者相比，老式的小型集装箱船会更脏，效率更低，对进口商和出口商来说，舱位价格会更高。这只是决定或无法适应全球航运发展的一个方面。
另一个领域是人力资本。澳大利亚确实没有再开发海事工作。我们有澳大利亚海事学院和其他一些培训机构。但是，对于一个岛国来说，所培养出来的人数是微不足道的。
在纽卡斯尔港，我们对陆地方面的工作更感兴趣。调度员、测量员、码头监督员和操作员、货运和物流经理及规划人员从哪里来？他们将在哪里接受培训？
以纽卡斯尔港的全自动化电动ULCV集装箱码头计划为例。让我们推测一下，新南威尔士州政府消除了阻碍该港口在今年建造澳大利亚第一个ULCV集装箱码头的障碍。最好的情况是，纽卡斯尔集装箱码头将在2023-24年开始运营。
就技能组合而言，这将意味着港口将需要计算机程序员、货运和物流分析师、自动化电气和机械工程师和程序员、远程控制器操作员、仓库和配送经理、设计师、联运经理和操作员。这个名单还在继续。
但鉴于集装箱码头的自动化和电气化性质，很多这些工作的教育基础将是在STEM。现在，我们将在五年内需要一些具有这些技能的人。这意味着今年12年级的学生现在就需要考虑为纽卡斯尔集装箱码头工作。
该港口有一个明显的好处是它靠近威廉镇。联合攻击战斗机的所在地。我们知道，JSF项目所需的技能组合与全自动集装箱码头、多式联运和仓库/配送中心所需的技能相似。但当然，这将意味着港口将不得不与国防部竞争这些高技能人才。因此，劳动力储备可能很紧张。如果这是正确的，那么这个池子需要更广泛和更深入。
澳大利亚的教育部门如何灵活地应对这样的需求--特别是，当港口甚至不能说我们何时能够建造集装箱码头时。集装箱码头项目组的一个关键任务是与教育机构合作，制定一个解决方案。
改革的阻力
说到等待别人来解决你的问题。
在卖掉集装箱港口后，州政府有意或无意地允许私人业主制定政策，往往是根据他们自己的数据。新南威尔士州港口局两周前发布了一份重要报告，通过大
四家公司--但报告的免责声明显示，一些数据来自于港口业主本身。
我想起了纽约参议员丹尼尔-帕特里克-莫伊尼汉（Daniel Patrick Moynihan）的话："每个人都有权发表自己的意见，但没有权利发表自己的事实"。
在新南威尔士州，新南威尔士州政府对博塔尼、肯布拉和纽卡斯尔等港口的私有化方式，加剧了应对全球航运发展的障碍。首先是两个港口被一起出售，所以这就扼杀了那里的竞争。然后，还有一个条件是，如果我们处理的集装箱超过象征性的数量，纽卡斯尔就必须向博塔尼支付罚款。
垄断的一个关键特征是，如果它不能从市场的变化中获益，它将反对这种变化。
当然，经济学的一个常识是，在市场失灵的情况下，需要监管机构的干预。然而，在新南威尔士州，监管保护措施实际上已经到位，以确保现有的垄断企业能够阻止市场的有效运作。
这并不是我的猜测。这正是新南威尔士州正在发生的事情。这就是政策。新南威尔士州政府已经决定哪些地区可以成为赢家，哪些地区必须等待--如果有的话--以获得竞争全球集装箱贸易和船只的权利。
我想说的是，当你有垄断的时候，既得利益者不仅反对变革，而且越来越不商业化--这正是私有化的最初原因。
当你看新西兰和加利福尼亚时，你看到公共和商业政策一起运作。在这两个司法管辖区，港口业主努力提高生产力和效率，因为他们在全球市场上竞争。
在我们的集装箱港口，我们没有看到这一点。我们的政策旨在支持即将失去竞争力的港口，并在周边道路上投入无尽的公共开支。而所有这些都是为了那些不能成为新的全球航运系统一部分的港口。
因此，让我们看看这个国家的港口政策可以是什么，特别是在集装箱港口。
首先，政策应该认识到，澳大利亚需要有能力与大型、低成本的船只进行贸易，而这些船只来自其他国家。贸易是全球性的。
因此，港口政策的一个良好起点是，我们--澳大利亚--正在与其他国家及其港口竞争或合作，以获得最有效的供应链。
如果我们接受我们应该遵循全球集装箱运输的最佳做法，那么好的政策将鼓励在澳大利亚的绿地上建造基础设施，而不侵犯城市。这意味着港口政策鼓励拥有丰富土地和良好渠道的区域港口为ULCV贸易发展二级港口。
我在政府的经验是，你会为一个可行的、私营部门的区域发展机会而杀人。我们的首都城市正在人口过剩、城市增长和拥堵问题下挣扎，这些问题需要数十亿美元来解决--如果它们能够得到解决的话。
政治光谱的所有颜色都在争论区域发展和增长。如果他们真的关心区域发展，他们就会鼓励区域港口的发展。它们是伟大的经济放大器，它们将各地区与世界相连。
它们也连接着我们自己的城市和州。鼓励区域性港口竞争集装箱贸易，将使沿海支线港口系统成为可能，在这个系统中，大型船舶进入一个港口，而小型集装箱船则在澳大利亚各地转运。
这就是发生在新西兰以及亚洲、欧洲和美洲的情况。
然而，最终，对港口政策最重要的测试是：它是否对澳大利亚人有用？它是否推动了贸易成本的降低并促进了我们的经济？
如果港口和航运政策的制定不是为了降低成本，或通过确保我们的州或国家港口基础设施能够处理它们来鼓励最有效和最清洁的航运，那么该政策就是在提供所有世界中最糟糕的情况。
你没有提供一个好的公共结果，例如降低运输成本，你也没有提供一个好的商业结果，例如私人业主不断提高生产力和效率以应对市场力量。
总之，我认为在港口政策方面存在着一个真空，政府必须与港口合作来填补。确保私营港口业主着眼于未来，对政府来说是一个没有争议的角色。
政府不应该把精力放在维护港口垄断上，而应该更多地关注促进公共利益，这通常是由竞争和提高效率来实现的。
好政策的核心是为最大的公共利益而努力。
应对邪恶问题的可能策略之一是合作策略。这种特殊的方法已被证明在处理有许多利益相关者的邪恶问题时最为有效，因为这些利益相关者的权力是分散的。协作的核心是解决问题的双赢观点。
我建议，解决澳大利亚港口和航运政策这一棘手问题的策略是，政府要做好自己的工作，了解全球航运和港口的发展，并确保海事基础设施的私人运营商为这些未来发展做好准备。
私营港口运营商需要充分了解全球的发展，这既是一个商业发展的机会，也是作为澳大利亚一些最关键的基础设施的保管者。
然后，政府和私营港口运营商需要共同商定，如何确保激烈的竞争带来更低的运输成本，使澳大利亚在全球贸易中占有一席之地，并确保关键基础设施以商业上合理的方式按要求进行升级，以造福国民。
谢谢你。
参考文献
Wicked Problems in Public Policy, Public policy 3(2), January 2008
劳埃德名单2019年1月6日，引用德意志银行报告：
新南威尔士州港口，"Port Botany Trade Statistics Bulletin 1 July 2018 - 31 December 2018"，第8页。
国家货运和供应链的优先事项，第12页